专访郑功成：建议给农村70岁以上老人发“历史贡献养老金”

“十五五”开局●高端访谈

今年全国两会期间，提高农民养老金待遇的建议几次冲上热搜，有人建议提到500元、800元，也有建议提到1000元。回到养老保险制度本身，如何设计切实可行的待遇提高方案？

全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成是社保领域最重要的学者之一，长期关注社会保险改革等核心议题。在2026年全国两会期间，郑功成就此提交建议，认为应该针对不同年龄段的农民，分层推进提高养老金待遇的改革。考虑到财政的可持续性，建议优先提高最紧迫、最弱势且最具代表性的群体——即80岁以上老农民的基础养老金。

郑功成谈到，现在70岁以上的农村老年人，是“义务工”的承担者，他们在改革开放前均曾以无偿的“义务工”形式修水库、修河道、筑公路、建港口等方式，为我国工业化建设和新中国国家财富的原始积累做出了巨大付出乃至牺牲，其劳动成果实质上凝结在现在的国有资产中，理应得到补偿，建议给予他们额外的“历史贡献养老金”。

郑功成分析，根据七普数据估计，2025年我国农村80岁及以上的高龄老人约2000万人，如果给这批老人每人每月增发500元专项补贴，每人一年为6000元，当年需要投入约1200亿元，这相当于2025年GDP的0.086%。此后随着享受待遇的高龄农民逐年减少，每年的支出也会递减，从而不是负担越来越重，而是越来越轻。以80岁及以上的高龄农民为重点，同时也给予70岁以上的农村居民低一点的历史贡献补贴。如果国家财政一时难以承受，完全可以通过国有资产划拨来解决。这件事不仅是需要做的，而且是需要抓紧时间做的事情，它不仅能够解决老一代农民的生活境况，而且可以增添民众对公共养老金制度的信心，减轻中青年农民和老一代农民已经城镇化的子女的负担，进而带来提振居民消费、拉动内需增长的连锁效应。因此，不能小看给老一代农民较大幅度增加基础养老金的实质意义。

“农村老人的养老金严重偏低，其中高龄老年人更是具有生活脆弱性。在农村调查发现，80岁以上的老人还在劳作的现象并不罕见，而城镇退休人员平均不到60岁就开始享受生活，因养老金待遇差距巨大而导致的这种局面需要尽快改变。”他说。

全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成。

老一代农民的历史贡献应当得到补偿

南都：这几年全国两会，提高农民养老金都成为很多代表委员和公众的共同呼声。有人说要提到500元、800元，也有说提到1000元。从社会保险的专业视角，你觉得如何调整？

郑功成：我非常赞同提高农村老人的养老金水平，更主张要大幅提高农村高龄老人的养老金。这既是改善他们当下生活困境的需要，也是对他们历史贡献的滞后补偿。但具体数额不能一概而论，需要分类推出政策。

对于已退出劳动岗位的老一代农民，唯一的办法就是通过福利性养老金增长来解决其养老金偏低的问题。对于中青年农村居民则宜通过加大政府与集体经济组织分担缴费责任等途径来促使其通过个人参保缴费实现养老金水平提升。国家财政资金的有限性，决定了我们不可能让几亿人都指望着政府供款的基础养老金来解决老年生活保障问题，还是需要激发其内生动力，采取城镇职工类似的社会养老保险制度，这才是稳步提升其养老金水平并能够与城镇职工等基本养老保险制度对接及转换的正确出路。

因此，老一代农民的养老金只能走单一的由政府供款的基础养老金增长之路，其福利性色彩会更加明显；中青年及未来的农民则需要走多方分担缴费责任的社会养老保险之路，其社会保险色彩将愈加浓厚；这是比较合理的取向。

山东沂源县南麻街道埠下村，村民在民生综合体活动广场休息。 新华社资料图

南都：先来谈谈高龄农民，为什么首先要提高他们的养老金待遇？

郑功成：提高农民养老金是大势所趋，正在形成广泛共识，但考虑到国家财力的承受力和可持续性，我建议优先提高高龄农民的基础养老金，这是最弱势且最具代表性的群体。从历史和代际等角度，老一代农民的历史贡献应当得到补偿，这种补偿已经具有紧迫性。

新中国成立后，我们是在百孔千疮、一穷二白的条件下搞建设，新中国的工业化是建立在亿万农民奉献的基础之上的，这种奉献不仅是粮食等农副产品的供应，更有直接参与国家建设的农民义务工制度，正是亿万农民在改革开放前均以无偿的“义务工”形式参与国家建设，为我国工业化建设和新中国国家财富的原始积累做出了巨大付出乃至牺牲，其劳动成果实质上凝结在现在的国有资产中，我们不能忽略这一历史事实，国家有责任通过提高基础养老金的方式即发放特定补贴作为补偿。

改革开放后，我国城市化率持续快速提高，城镇职工中的大多数人来自农村，农民工更具双重身份，如果其参保缴费不能惠及其在农村的上一代农民，基本养老保险制度就丧失了代际团结的基础，既不利于激励农民工参保职工保险，也不利基本养老保险制度可持续发展。如今，高龄农民逐渐丧失劳动能力，生活成本也会随着年龄增长而上升，更是急切需要提高基础养老金水平。

南都：如何精准发放这种历史贡献补贴？

郑功成：可以建立“农村义务工视同缴费”认定机制。参照城市职工“视同缴费年限”的做法，对于在农村承包责任制前有记录的参与水利设施、交通基础设施“义务工”的农村老人，给予额外的“历史贡献养老金”。此项津贴旨在体现国家对高龄农民历史贡献的承认和褒奖，弥补其个人账户养老金积累的缺失，专门用于改善其晚年生活和满足医疗照护等需求。同时还应利用数字技术手段，确保补贴发放不漏一人，同时简化津贴申领和认证手续，为行动不便的高龄老人提供上门服务，让好政策便捷惠及每一位高龄老人。

3月3日，陕西省旬阳市段家河镇弥陀寺村村民在村上的产业园中收魔芋。 新华社记者 邵瑞 摄

用财政资金和集体经济给农民参保更多补贴

南都：前面提到为老一代农民提供福利性养老金，为什么称之为福利性的？

郑功成：这要回到居民养老保险制度设立的初衷。农村居民基本养老保险是2009年开始试点的，当时采取的是“福利+保险”模式，即居民的养老金待遇由两部分组成：一是完全由政府负责的基础养老金，这部分是福利性的；二是个人缴费的部分，这部分是保险性质的。这种模式因政府初始投入而迅速实现了制度全覆盖，并向城镇非就业居民扩展，到2012年底即实现了城乡居民养老保险从“无”到“有”的历史性跨越，这是一个巨大的历史性进步。

但这种模式这也导致了居民养老保险的短板：从试点到2023年的14间，人月均基础养老金只从最初的55元增长到103元，14年上涨48元。近三年每年增长20元，到2026年达到163元，即使加上个人缴费形成的养老金部分，平均亦只有200多元，而高龄农民因基本没有个人养老保险金仅靠基础养老金，普遍处在200元以下，这是根本无法满足老年人的基本生活需要。未来的改革应当重点解决这一问题。

南都：那对于采取保险模式保障的中青年农村居民，如何提高他们的缴费意愿？如何提高他们未来的养老金待遇？

郑功成：简而言之，提高补贴力度就可以激励更多人参保。很多人建议直接提高基础养老金发放标准，这是让财政资金补“出口”，但从激励参保和可持续的角度考虑，财政资金更应该补“入口”。通过提高对参保人的缴费补助，进而提高其参保意愿，鼓励他们选择更高的缴费标准，以此提高未来的养老金待遇，这才是能够行稳致远的正确出路。此外，除了财政资金，农村集体经济补助农民参保缴费也是可行之策。如果有了分担缴费责任的主体，农民参保意愿必定会提升，其未来的养老金就会稳步提升。

基本养老保险在任何国家都是追求社会公平的公共品，即使是极致资本主义国家美国也不例外，其公共养老金替代率平均约为35%左右，高收入者替代率低，低收入者替代率高，体现的是公共养老金的公共性、公平性。在我国三大制度安排中，职工基本养老保险中的个人筹资约占全部筹资的四分之一，机关事业单位工作人员更是主要依靠国家财政供款，居民基础养老金全部来自财政供款，这一客观事实决定了所谓“多缴多得”的逻辑是不成立的，这种政策取向的结果必然是“强者通吃”，违背了制度公平的原则。

因此，“十五五”期间应当以逐步缩小三大群体的养老金待遇差距和同一群体在不同层级、不同地区之间的养老金待遇差距为重要任务，并需要制定清晰的时间表与路线图。这是对民众呼声和现实问题的必要回应，更是增强基本养老保险制度公信力并赢得民众认同的内在要求。

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