主题研讨三：市政基础设施工程总承包的实践与思考

10月25日，由中国投资协会、中国建设工程造价管理协会共同主办，中国建设工程造价管理协会工程造价纠纷调解工作委员会、北京国信创新科技股份有限公司联合承办的“2019政府基础设施投资研讨会”在京举办。政府相关部门、研究机构、金融机构、基础设施投资人、工程咨询公司、PPP咨询公司、工程总承包公司等近500名嘉宾出席会议，集中探讨基础设施全过程咨询、市政总承包、PPP管理以及轨道交通、固废分类处理、水气治理等多个行业基础设施投资问题，直击行业热点。

工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式，在国内也有30年发展时间了，但在各个行业发展并不均衡，有的行业搞的更普遍一些，有的行业搞的少一些。2017年，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，谈到了推进工程总承包;2019年，住建部、发改委又推出《关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法(征求意见稿)》，工程总承包在工程建设中的作用逐渐凸显，成为一个重要的模式。它的发展现状和未来的发展趋势值得去探讨。

EPC+F投资模式在市政基础建设中的探索

2016年，住建部发文《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，各地都开始兴起了EPC这个模式。特别是在2017年11月6日，财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，对各地的PPP项目进行一个清库的管理，政府很多基础设施就不满足或者不适合做PPP模式了。迫于政府政策的资金压力和短期资金压力的影响，EPC+F，EPC+O这种模式也就比较多的出现了。

北京政平建设投资集团有限公司董事长李政首先介绍了EPC+F模式的背景，谈及EPC+F的操作模式和风险管控，并根据公司在实践中的经验，就EPC+F这种金融模式的风险与事实提出了几点建设性意见。

EPC+F模式中的F，就是融资功能。在当前，我国规范地方政府举债融资，防控政府隐性债务的主导政策背景下，当地方政府财政支付能力不足以应对迫切需要建设公共设施项目时，解决政府对该项目前期的资金投入不足的问题，融资功能又发挥了重要作用。但一涉及金融便有风险，承包商应该如何去操作这一模式，管控风险?李政董事长向与会者分享了EPC+F的操作模式和风险管控。

“EPC+F”工程总承包加融资模式，工程总承包负责工程总承包商和协助地方政府对项目进行融资，为了考虑到融资的风险，国际工程EPC+F的项目承包商只是对我们提供融资进行支持服务，融资责任主体由业主进行承担，业主通过申请主权担保，由金融机构签订买方的信贷合同。我们施工单位中标的一些EPC项目就采取了这种协助政府方融资的方式，由我们单位来进行融资协助，引进金融机构，为利用自己的自有资金和当地政府选取合适的项目，作为抵押物，有土地开发或者招拍挂收益等委托金融机构作为偿还金融机构贷款的来源。

李政董事长在分析了没有市场收费机制的市政工程项目进入PPP向的路子已经基本被堵死的情况下，地方政府又开始尝试EPC+F的模式。在现行的政策背景下，政府投资采用EPC+F模式实施的违规风险非常大，若采用EPC+F的融资模式，就要避免该项目在纳入地方政府债务的范畴。所以就要采取抵押担保的方式，由金融机构举债，建设周期内按照正常的合作约定来支付工程款，做到F与EPC的分别管理，若EPC+F的模式被认定为违规举债，项目实施要尽量做到以下几点：

第一，建设期内业主和政府方对工程进度款的支付比例要满足2004年360号文中的支付款60-90%的比例要求。

第二，在运营期内的余款支付不涉及资金占用成本的核准计量。财政部于2012年63号文也开始规定，国家当时对BT模式进行限制，BT模式已经明确属于政府债务审计的统计口径，而EPC+F模式的融资、建设、移交的方式与BT的模式基本吻合，因此无论是否延期支付的工程款，一旦被认定为BT模式则必然属于政府性债务，所以在合同签订的时候，与政府的对口部门要签订单纯的EPC合同。

按照住建部相关的规定进行按时支付工程款，工程款的来源由参与者金融机构直接打款到项目的专用账户，为政府委托开发的项目公司负责融资的项目公司与政府脱钩管理，形成真正的企企合作，项目采用EPC+O的模式的实施，也须重点与BT模式进行区分，来规避相关的风险。

从EPC+O的特征出发，以达到建设和治理这种效果为目的的目标导向，形成考核与绩效付费相挂钩的项目支付机制，来避免形成固定性的政府支出的责任。

EPC+F是为了解决公共的设施项目建设融资问题所做的新途径的一种探索，在当前法规政策的环境下，从实施模式的合规、合法以及保障投资人合理利益的角度考虑，EPC+F的模式风险是长足的，且是不闭环的，需要进行修缮和修正。所以在此类项目要严格审核项目业主的资金、财政、实力和诚信度，同时业主方要配合实施方规避上述风险，做到合规项目。

设计院做工程总承包的思考和建议

近年来，随着国内经济增速的放缓，国内建筑市场的不断萎缩，设计院赖以生存的主业即设计也相应不断减少。为了企业的发展，设计院在拓展新领域设计业务的同时，不断向EPC工程总承包模式转型。但设计院搞工程包还有一些短板和缺点、不足，北京市市政工程设计研究总院有限公司第二设计所建筑结构一室副主任张勇强就公司转型中的实践探索，分享了个人经验与体会。

张勇强副主任先为大家播放了公司刚做的北京援建新疆的供水项目，就这个项目展开设计院做工程总承包的思考和建议。

这个项目模式是这样的，设计单位独立承担EPC总承包，采用的合同模式是固定总价合同，主要体现了两个特点。

第一，设计单位独立承担总承包。目前，国内做EPC总承包主要是以联合体的方式来进行的，而以设计单位独立承担总承包这种项目非常少。

第二，设计单位的设计部门来做总承包的，我们单位是国企，生产部分为两类，一个是传统部门，另外一个是总包部门。我们单位已经做了十几年总包，但是做总包的时候发现一个问题，就是总包把业务揽到了设计部门以后，设计部门跟总包部门出现很多问题，合作起来较为困难，因此总院公司改变了思路，开始试行让设计所为主导做总包业务，就是在这个背景之下我们做了这个项目。

设计所做总包的优点是极大的激发了技术人员的积极性，实现了设计、采购、施工的无缝衔接，这个是真正意义上的设计、采购、施工，提高了质量，压缩了工期。但也存在人员储备不足，没有合格的项目经历，在施工控制还有风险控制这方面具有天然的不足。

在这个项目之后，张勇强副主任为设计院提出这个建议，如果从设计院的角度来做这个总包项目，企业一定要改变组织模式，向平台型企业发展。目前，我们这种国企的组织模式，对总包的管理主要是职能性分工，这是职能性组织模式，这种模式其实不太适应现在总包项目的发展，如果要做好的话应该逐渐的向矩阵型组织模式发展，最后向项目式组织模式发展，才能培养一批反映快、组织快的方式。

成功的总承包项目应该逐步满足这些层次，第一层次，从技术人员的角度来说，应该主要提供产品给业主，完成合同，并为企业获得利润;第二层次，满足业主的需求;第三层次，提供超值服务，让业主满意;第四层次，给社会提供了价值，项目最终目的应该是提供社会价值的最大化。

发展以设计为龙头的工程总承包的特点和优势

目前，除了石化、冶金、建材这些行业比较普遍的采用了EPC总承包的形式以外，现在在市政建设上，也开始了大量采用EPC的总承包。将建设项目委托给具有较强专业管理能力和经验的团队，不仅能够节约相应的管理成本还能转嫁相应的管理风险和责任。中冶京诚工程技术有限公司高级专家、事业部副总经理陆波就BIM技术如何助力于工程建设总承包模式的推进展开精彩分享。

设计贯穿了工程建设的全过程，是工程建设的灵魂。设计在总承包当中体现了设计、采购、施工、验收及交付的各个环节，因此，EPC建设模式下以设计单位来牵头的话，能更好的贯彻国家的行业政策和规范。

EPC建设模式强化了设计方的责任，作为设计方来说，勘察设计人员必须切实转变观念。这就涉及到下一个话题，BIM是提高设计质量，进行投资控制以及项目管理与运维的有效手段，大力推进BIM向设计和BIM施工正向管理，最后到运维服务，才能给工程建设的EPC总承包提高质量，给业主交付更好的答卷。

陆波副总经理以一张路桥的设计图向与会者展示了协同管理的效率，利用BIM设计建模，三维到二维提高了26%，效率提高了42%。但是，我们国内目前买了软件后，停留在软件本身，没有进行BIM的一个正向设计，更不能实现多元化的、专业协调的设计，效率没有提高。

真正的BIM设计应该是从模型、技术应用必须贯穿于施工方案，从无到有的设计全过程，在设计方案中必须有BIM模型作为可视化的验证和对象，对对象和环节进行验证。设计优化过程能够直接以BIM模型作为操作对象，因此发展以设计为龙头的工程总承包能够很好的解决BIM设计和BIM施工的协调问题，避免了翻模。

此外，原件库的建立其实非常重要，有了编码才能有原件库，有了原件库，最后交付业主的任何一个东西，都可以在一张图上能看到。今后到运维的时候就是到了五年十年该更换的时候，运维公司很简单，不管多少公里长，都可以找到每一个点，随时进行更换，防止了很多很多问题。但目前，各家设计院还没有来做。

中冶京诚已经有68年的发展历史，做EPC总承包是2000年才开始的，现在大概已经有600多万个原件库，把设计当中遇到的原件逐步确立起来。

在西安管廊的一个项目，中冶京诚首次把投标、规划、设计、施工到运维，全部用BIM系统串联起来，这样效果非常好。系统应用了BIM+GIS的手段实现了管廊的建设。一开始，就把地质资料跟真正做的管廊实际结合起来，很准确的提高了效率，投标也非常准确。因为整个管廊里是道路在上，管廊在下，所以道路跟管廊有一个整体的协调，在建模时不断调整达到一个合理的力学匹配，结构分析一目了然。再进行进度管理，做关键节点的变化，提高效率。

在大兴国际机场BIM设计中，把整个大兴机场所有系统都给做了出来，细到连路灯，连排水井，旁边的入水口都有编号，都是唯一的，所以很好查找，所有的管理都非常清晰。

因此，把设计、施工、运维管理紧密结合起来，更加体现了EPC总承包的优势。所以，从中冶京诚的实践中可以看到，通过BIM+GIS的手段能够更好的提高EPC总承包的管理能力、质量，能够给业主交更好的答卷。

设计院应发挥在工程总承包中的关键地位

同圆设计集团有限公司是一家以设计为核心的城乡建设综合服务型集团，创建于1956年，2001年改制为民营企业，有63年的发展历史，已经发展成为矩阵式管理的平台性公司，拥有7个职能公司，6个子公司，以及45个设计机构。近两年，公司也在工程总承包方向转向，独立承揽过医院的工程总承包项目，对设计院在EPC模式中的发展深有体会。公司总裁助理、事业部总经理王希建由此带来关于设计院在工程总承包中的关键地位的精彩演讲，对正在或即将跨入工程总承包的设计院有重要的借鉴意义。

同圆设计做过的EPC中，大致分为两种，一种是联合企业传统市场上存在施工，我们设计为模式;一种就是以设计为龙头的，挑头做的工程总承包。在这过程中感受到设计院主导工程总承包的优势和一些难点。

现状一，设计院主导工程总承包已经很成熟，主要体现在专业领域，像石油、化工、电力，已经发展了好几十年，甚至走向国际，做的都非常好，专业领域里引领形成标准化。

现状二，在民营建筑里头其实也有一些工程总承包，算是专项工程总承包，像内装室内设计，过去设计施工一体化，医疗各个手术室等也是类似的工程总承包，这是我们一个专项的工程总承包。所以说，其实EPC并不陌生。

设计主导工程总承包的优势主要体现在设计对造价的控制。因为一个项目设计院出的图决定了工程造价的75-85%，设计院在这之前仅仅是按照规范设计的，这里面实际上就有很大波动，如果以设计院为龙头进行整个项目的主导工程总承包，这里面有着很大的优化空间。

同圆设计在做济钢人民医院的时候，因为是公司主导的EPC，我们整个做完预算以后，发现跟最初的预算控制有差距，所以前前后后重新进行了三遍设计，而且精细到非常准确，连一个门窗都不放过的精细，从而把造价控制的非常好。如果不是以设计院为主导的，由施工企业去做的情况下，再由设计院进行全面的优化，可能这个调动是有很大难度的。所以在控制造价里面，保持在10-20%的波动是完全有可能实现的，不仅仅是从工程的一般的情况。

设计院做EPC的优势还体现在这些方面。设计院是一个多学科、专业综合的一个平台，就同圆设计来说，公司不仅仅有设计，在13年前已经成立了项目管理公司，采用完全矩阵式的管理模式，项目管理下面有工程监理、造价咨询、招投标等等板块。此外，公司还具备强大的数字科技，运用BIM技术支撑了我们的工程设计跟工程设计管理以及我们现在做的EPC，济南轻轨整个运维管理、工程项目管理都是我们的数字科技来做的工作。

多学科专业综合，保障了我们在设计院做EPC的优势。不管是我们还是未来很多的设计院进入这个领域的时候，都需要有一个多专业、多学科，才能更好的管控EPC项目。

未来，在转向EPC的时候，我们的设计人员转向施工管理、现场管理，自然而然的由过去施工管理的粗放型管理慢慢转变到了精细化管理的阶段。

当然设计主导工程总承包还有很多的难点，在基础建设也有民营建筑，民营建筑EPC难在没有工业里的标准化。另外现在市场建设方业主能力相对来说比较薄弱，控制、建设、造价包括对未来的标准化结果的主导，我们设计任务的时候，基本上没有几个业主能够记的非常准确，这就导致现在民营建筑工程总承包还有很多难点。

不过，面对当前有利和不利条件，设计院怎么嵌入工程总承包。就同圆设计而言，我们采用的方式是农村包围城市的方式，因为工程领域里面分了很多点，我们就一个点一个点突破，从专项突破，比如我们先做专项，包括内装、外围等全部分解来做，做完了以后自然而然对整个项目的管理就有了一个全面的了解，然后成为山东第一个由民营建筑设计吃螃蟹的EPC总包单位尝试开始。

关于基础设施项目推行EPC模式几个法律问题

工程总承包在国内应该说不算是一个新鲜事物，但是在法律界确实比较新鲜。整个法律界对工程总承包的研究是不够的，特别是包括我国的立法，建筑法、招标投标法，包括其他的安全生产法，对于工程总承包的这种模式，实际考虑是非常不足的，也带来很多问题。阳光时代律师事务所广州分所主任、合伙人张建来就以法律人的角度分享了EPC模式关注的几个法律问题。

第一，工程总承包在哪个阶段具备发包的条件，具备招标条件。今天说的政府投资的市政基础设施项目基本上都属于法定必须招标的项目，除了受招标投标法的约束以外，还要受政府投资条例的约束。政府投资条例里面有一条，项目要发包，概算要申请通过，如果没过前提条件盲目签订EPC合同，有可能在法律上来说可能认定合同无效。

第二，设计院如果给这个项目做了前期咨询可研，我能不能再参与投标?由于工程总承包立法还不完善，在理论上和实务上争议很大。目前很多设计院对这块都在想办法应对，应对的方式之一，根据我了解，是去收购一家比如市政方面的其他设计院，到时候可能不以公司的名义做前期的咨询，去做这个布局。

第三，工程拿过来以后要分包、采购，要不要招标?对于国有企业来说，招标是非常头痛的一件事。作为一个国有企业的工程公司，以一个EPC模式承接一个项目，带发包到底要不要招标?从法定招标来讲，在法律上是可以不需要招标的。

再看分包问题，除了分包要不要招标问题以外，在目前实务中比较困扰就两个问题：

第一，总承包方做一个EPC，目前在政策操作上只做采购，把设计和施工放出去，这个在政策上、法律上都是不行的。

第二，施工包给总承包商，施工总承包能不能把这个工程再承包，现在负责人告诉大家。目前，法律上是静止的，还是属于再分包，再分包就是违法的。

此外计项问题上，工程总承包常见的计项模式，计项上有一些比较大的争议点在哪里。

首先我们现在的计项规范针对的是施工，清单计项规范没办法适应EPC，所以我们很多时候在一些工程里面做工程造价的鉴定，往往造价人员做鉴定首先考虑的是按清单计项规范来做，但是实际上在EPC模式上是不适用的，更多采用总价的模式。

当然在EPC模式下，尤其是结合市政投资项目上，还有在计项方面有一个特别困扰大家的问题，就是审计，传统审计一定按量来审计，一定要打开合同来审你的量，但是在EPC合同里面这个审计的思路是有问题的。

其次，关于EPC+PPP模式的思考。工程企业在参与PPP的时候，目的是来拿这个项目的，而不是来投资，来运营。但是这里有问题，成功中标，你是社会资本方就能够直接承接EPC工程，不需要招标?这个不一定。根据目前相关的法律和政策，你如果采取招标的方式最终中标了，你是可以直接拿EPC的，这就是所谓的两标第一标，如果通过其他方式不行。工程企业是不是只做EPC，只做工程，不参与投资，不参与项目实际管理，行不行?目前来说法律上没有禁止，但是政策上有规定，不行。如果有这种行为的话，我们说不违法但违规。

最后，项目建成以后工程企业退出有可能存在哪些障碍?一个是PPP合同里面可能有限制;第二，如果这个工程企业是国企的话，相当于你是要国有资产出让，可能要评估、进场交易这些流程。

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